Risques littoraux
Un permis peut être refusé pour risque de submersion marine sur deux fondements distincts, qui ne se contestent pas de la même manière : le règlement du plan de prévention des risques littoraux, qui s’impose directement à l’autorisation, et l’article R.111-2 du code de l’urbanisme, qui joue même là où le PPRL est muet ou favorable. Depuis avril 2025, l’argument le plus utilisé contre ces refus — « le maire pouvait m’imposer une cote de plancher au lieu de refuser » — n’est plus recevable devant le juge.
L’article R.111-2 s’applique même dans une commune dotée d’un PLU
Premier contresens à lever : le règlement national d’urbanisme ne s’efface pas entièrement dès qu’un PLU existe. Le texte est court :
« Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. »
L’article R.111-1 du code de l’urbanisme énumère limitativement les dispositions qui ne s’appliquent pas dans les territoires couverts par un plan local d’urbanisme ou un document en tenant lieu : R.111-3, R.111-5 à R.111-19, et R.111-28 à R.111-30.
L’article R.111-2 n’y figure pas. Il reste donc opposable partout, qu’il s’agisse d’une carte communale ou du PLUi de l’agglomération rochelaise. Un projet parfaitement conforme au règlement de zone peut être refusé sur ce seul fondement.
Le PPRL est une servitude : son règlement s’impose au permis sans être recopié
Les plans de prévention des risques naturels prévisibles — PPRN, déclinés en PPRI pour les crues et en PPRL pour le littoral — relèvent du code de l’environnement : l’article L.562-1 en confie l’élaboration à l’État.
L’article L.562-4 en tire la conséquence : le plan approuvé vaut servitude d’utilité publique et est annexé au PLU dans les conditions de l’article L.153-60 du code de l’urbanisme. Formalité non décorative : passé un délai d’un an, seules les servitudes annexées au plan ou publiées sur le portail national de l’urbanisme restent opposables aux demandes d’autorisation (article L.152-7 du même code).
Sur le fond, le Conseil d’État a jugé le 22 juillet 2020 que les prescriptions d’un plan de prévention des risques naturels s’imposent directement aux autorisations de construire, sans que l’autorité compétente soit tenue de les reprendre dans le permis, sauf à en préciser les conditions d’application (n° 426139, Société Altarea Cogedim IDF).
Un projet situé en zone inconstructible du PPRL se heurte donc au plan lui-même : le maire n’a pas besoin de justifier le refus sur l’article R.111-2 du code de l’urbanisme. À vérifier avant tout achat, comme les autres limitations qui pèsent sur la constructibilité d’un terrain.
Quand le PPRL autorise, le maire peut-il refuser quand même ?
Oui. Et c’est là que R.111-2 reprend la main.
La décision du 22 juillet 2020 le formule sans ambiguïté : l’autorité compétente peut subordonner le permis à des prescriptions « s’ajoutant aux prescriptions édictées par le plan de prévention », au vu d’une appréciation concrète de la situation d’espèce, « y compris d’éléments déjà connus lors de l’élaboration du plan de prévention des risques naturels ».
Cette dernière incise est décisive : le PPRL n’épuise pas l’appréciation du risque. Un classement en zone constructible sous conditions ne verrouille pas la décision du maire, qui conserve le pouvoir — et parfois le devoir — d’examiner le risque au cas par cas.
À l’inverse, un PPRL simplement prescrit ne crée en principe pas d’obligation — sauf urgence, le préfet pouvant alors rendre immédiatement opposables certaines dispositions du projet de plan (article L.562-2 du code de l’environnement). Sur un territoire en révision, savoir quel document était opposable au jour de la décision est souvent le premier terrain du contentieux, comme pour toutes les évolutions des documents d’urbanisme.
Comment se mesure un risque de submersion : probabilité et gravité
Le constat d’un aléa ne suffit pas : le juge exige une double mesure. Pour déterminer si les risques d’atteinte à la salubrité ou à la sécurité publiques justifient un refus au titre de R.111-2, l’autorité compétente et le juge doivent tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences (Conseil d’État, 1er mars 2023, n° 455629).
La cour administrative d’appel de Bordeaux — juridiction d’appel du tribunal administratif de Poitiers — a décliné ce test dans deux affaires concernant Les Portes-en-Ré. L’appréciation porte sur la situation du terrain au regard du niveau de la mer, sa situation à l’arrière d’un ouvrage de défense contre la mer, et le risque de rupture ou de submersion de cet ouvrage compte tenu notamment de son état et de sa solidité (n° 17BX00805, 14 novembre 2017 ; n° 16BX02567, 28 août 2018).
Deux enseignements en sortent. D’abord, le fait que la parcelle n’ait pas été inondée lors de Xynthia ne suffit pas à écarter le risque : en 2018, la cour a maintenu le refus d’un terrain resté hors d’eau en 2010, en s’appuyant sur les hauteurs d’eau modélisées. Ensuite, un aléa de l’ordre du mètre autour de la construction a été jugé assez grave pour caractériser une atteinte à la sécurité publique.
Le tournant d’avril 2025 : les prescriptions spéciales ne sont plus un argument
C’est la nouveauté la plus lourde de conséquences. Pendant des années, la parade classique consistait à soutenir que le maire aurait dû délivrer le permis en l’assortissant de prescriptions — cote de plancher rehaussée, zone refuge — plutôt que de refuser. Par un avis contentieux rendu en Section le 11 avril 2025, le Conseil d’État a fermé cette voie :
« L’autorité administrative compétente dispose également, sans jamais y être tenue, de la faculté d’accorder le permis de construire […] en assortissant sa décision de prescriptions spéciales »
« Le pétitionnaire auquel est opposée une décision de refus de permis de construire ou d’opposition à déclaration préalable ne peut utilement se prévaloir devant le juge de l’excès de pouvoir de ce que l’autorité administrative compétente aurait dû lui délivrer l’autorisation sollicitée en l’assortissant de prescriptions spéciales. » (n° 498803)
Le Conseil d’État a appliqué cette solution à un refus fondé sur R.111-2 le 18 novembre 2025 : le tribunal ne pouvait pas juger qu’un motif de sécurité, parce qu’il aurait pu donner lieu à une prescription, ne pouvait légalement justifier le refus (n° 496237).
La contestation doit désormais porter sur autre chose : l’inexactitude matérielle des faits, l’erreur de droit sur le document opposable, ou le caractère injustifié du risque retenu.
| Ce que vous soutenez | Opérant ? | Ce qui le commande |
|---|---|---|
| « Le maire pouvait m’imposer une cote de plancher plutôt que refuser » | Non | Avis CE Section, 11 avril 2025, n° 498803, appliqué à R.111-2 le 18 novembre 2025 |
| « Le PPRL classe mon terrain en zone constructible » | Insuffisant | R.111-2 garde une portée propre au-delà du plan — CE 22 juillet 2020, n° 426139 |
| « Ma parcelle n’a pas été inondée pendant Xynthia » | Fragile | Ce sont les hauteurs d’eau modélisées qui priment sur l’événement vécu |
| « L’enquête publique du PPRL était irrégulière » | Non | L’exception d’illégalité exclut les vices de forme et de procédure — CE Ass., 18 mai 2018 |
| « Le zonage retenu par le PPRL est illégal au fond » | Oui | Par voie d’exception, sans condition de délai contre l’arrêté d’approbation |
| « Le document opposable au jour de la décision n’était pas celui-là » | Oui | Erreur de droit — décisif sur un territoire dont le plan est en révision |
| « Les faits retenus sont matériellement inexacts » | Oui | Cote du terrain, état de l’ouvrage de défense, distance au rivage |
Une réserve utile : ces décisions ne réécrivent pas expressément le raisonnement posé en 2020 pour l’articulation entre le PPR et l’article R.111-2. Ce que l’on peut tenir pour acquis, c’est l’inopérance du moyen tiré de l’absence de prescriptions. Le reste s’apprécie dossier par dossier.
En Charente-Maritime : ce que Xynthia a laissé dans les documents d’urbanisme
La tempête Xynthia a frappé les côtes du département dans la nuit du 27 au 28 février 2010. Les services de l’État en Charente-Maritime en conservent une cartographie détaillée des zones submergées, commune par commune : ce travail de mémoire alimente les aléas de référence des plans qui ont suivi.
Le PPRL de La Rochelle a été approuvé par arrêté préfectoral du 26 février 2019, et fait depuis l’objet d’une procédure de modification. La préfecture recense par ailleurs des plans approuvés pour Châtelaillon-Plage, Yves, Salles-sur-Mer, Saint-Vivien, Esnandes, L’Houmeau, Marsilly et Nieul-sur-Mer, pour les dix communes de l’Île de Ré, pour l’Île d’Oléron, pour l’estuaire de la Charente et l’Île d’Aix.
Un projet littoral cumule très souvent deux contraintes indépendantes : le risque, traité par le PPRL et l’article R.111-2, et la loi Littoral, avec sa bande des cent mètres et son exigence de continuité. Chaque motif doit être contesté séparément : il suffit qu’un seul soit fondé pour que le refus tienne.
Le cadre national bouge par ailleurs : la loi n° 2026-381 du 19 mai 2026 sur la prévention et la gestion des inondations a modifié les articles L.562-3, L.562-4 et L.562-4-1 du code de l’environnement, allégeant certaines étapes d’élaboration des PPR.
Contester le refus : délais, exception d’illégalité, référé
Le refus de permis se conteste par un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif de Poitiers, dans les deux mois de sa notification (article R.421-1 du code de justice administrative).
Attention au calendrier. Depuis le 28 novembre 2025, l’article L.600-12-2 du code de l’urbanisme prévoit que le délai de recours contentieux contre une décision relative à une autorisation d’urbanisme n’est pas prorogé par l’exercice d’un recours gracieux ou hiérarchique, lequel doit lui-même être formé dans un mois. Écrire d’abord au maire sans saisir le tribunal est devenu un risque de forclusion — voir notre article sur la réforme du contentieux de l’urbanisme.
Si le refus repose sur le classement opéré par le PPRL et que le délai pour attaquer l’arrêté d’approbation est expiré, il reste l’exception d’illégalité. Le Conseil d’État en a fixé les limites en Assemblée le 18 mai 2018 : on peut critiquer la légalité des règles fixées par l’acte réglementaire, la compétence de son auteur et le détournement de pouvoir, mais non les vices de forme et de procédure (n° 414583). Contester le zonage au fond reste possible ; contester le déroulement de l’enquête publique, non.
L’urgence peut enfin justifier un référé-suspension, y compris contre une décision de refus (Conseil d’État, Section, 20 décembre 2000, n° 206745, Ouatah). La suspension s’accompagne alors d’une injonction de réexamen : elle ne délivre pas le permis. Voir aussi notre article sur la contestation d’un permis de construire.
Ce qu’un certificat d’urbanisme ne protège pas — et l’angle mort de l’assurance
Le certificat d’urbanisme est souvent présenté comme une assurance de constructibilité. Il ne l’est pas ici. L’article L.410-1 du code de l’urbanisme cristallise pendant dix-huit mois les dispositions d’urbanisme, le régime des taxes et les limitations administratives au droit de propriété — « à l’exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique ». Un PPRL approuvé après la délivrance du certificat d’urbanisme, ou une appréciation nouvelle du risque, échappe donc à la cristallisation. L’exception vise précisément notre sujet.
En amont, l’article L.125-5 du code de l’environnement impose au vendeur ou au bailleur d’un bien situé dans le périmètre d’un plan de prévention des risques de remettre un état des risques dès la première visite. À défaut, l’acquéreur ou le locataire peut demander la résolution du contrat ou une diminution du prix.
En aval, l’article L.125-6 du code des assurances prive le régime des catastrophes naturelles d’une partie de sa force : l’obligation de garantie ne s’impose pas aux assureurs pour les terrains classés inconstructibles par un PPR approuvé — sauf pour les biens qui y existaient antérieurement — ni pour les biens construits en violation des règles administratives en vigueur destinées à prévenir les dommages. Construire malgré l’interdiction peut donc revenir à sortir du champ de l’indemnisation.
Un refus fondé sur le risque n’est pas toujours une injustice administrative : il est parfois une protection patrimoniale. Reste que sa légalité se vérifie. Notre pratique du droit de l’urbanisme couvre le littoral de La Rochelle à l’estuaire de la Gironde.
Ce qu’il faut retenir
- Deux fondements indépendants : le règlement du PPRL et l’article R.111-2. Il suffit qu’un seul tienne.
- R.111-2 s’applique même avec un PLU : il ne figure pas dans la liste d’exclusion de R.111-1.
- Le PPRL approuvé vaut servitude et s’impose au permis sans être recopié dans le PLU.
- Un PPRL favorable ne verrouille pas la décision du maire, qui apprécie le risque concrètement.
- Le risque se mesure en probabilité et en gravité, pas au seul constat d’un aléa.
- Depuis avril 2025, l’argument des prescriptions spéciales est inopérant.
- Le certificat d’urbanisme ne protège pas du risque : la sécurité publique est hors cristallisation.
- Deux mois pour agir, sans prorogation par le recours gracieux depuis le 28 novembre 2025.
Questions fréquentes
Un PPRL peut-il interdire de construire sur un terrain classé constructible par le PLU ?
Oui. Le PPRL approuvé vaut servitude d’utilité publique (article L.562-4 du code de l’environnement) et ses prescriptions s’imposent directement au permis, sans avoir à être reprises dans le règlement du PLU. Le classement en zone urbaine ne fait pas obstacle à un refus fondé sur le plan de risque.
Le maire peut-il refuser mon permis alors que le PPRL autorise la construction ?
Oui. Le Conseil d’État a jugé le 22 juillet 2020 que l’autorité compétente apprécie le risque concrètement, y compris au vu d’éléments déjà connus lors de l’élaboration du plan (n° 426139). L’article R.111-2 conserve une portée propre au-delà du PPRL.
Puis-je faire annuler le refus en soutenant qu’une simple prescription aurait suffi ?
Non, plus depuis 2025. L’avis du Conseil d’État du 11 avril 2025 juge que le pétitionnaire ne peut utilement se prévaloir de ce que l’administration aurait dû délivrer le permis assorti de prescriptions spéciales (n° 498803). La solution a été appliquée à R.111-2 le 18 novembre 2025 (n° 496237).
Mon terrain n’a pas été inondé pendant Xynthia : est-ce un argument ?
C’est un élément, pas une preuve. La cour administrative d’appel de Bordeaux a maintenu un refus pour une parcelle des Portes-en-Ré restée hors d’eau en 2010, en retenant les hauteurs d’eau modélisées et le risque de rupture d’ouvrage (n° 16BX02567).
Quel est le délai pour contester un refus de permis ?
Deux mois à compter de la notification (article R.421-1 du code de justice administrative). Depuis le 28 novembre 2025, le recours gracieux ne proroge plus ce délai (article L.600-12-2 du code de l’urbanisme) et doit lui-même être formé dans un mois.
Un certificat d’urbanisme favorable me protège-t-il d’un refus pour risque ?
Non. L’article L.410-1 du code de l’urbanisme exclut expressément de la cristallisation de dix-huit mois « les dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique ». Un PPRL approuvé ou une appréciation nouvelle du risque restent opposables.
Puis-je encore attaquer le PPRL lui-même ?
Passé le délai de recours contre l’arrêté d’approbation, seule l’exception d’illégalité reste ouverte à l’occasion du recours contre le refus. Elle permet de critiquer les règles fixées, la compétence et le détournement de pouvoir, mais pas les vices de forme et de procédure (Conseil d’État, Assemblée, 18 mai 2018, n° 414583).
À lire aussi
Un refus fondé sur le risque de submersion ?
Le premier travail consiste à séparer les motifs : ce qui vient du PPRL, ce qui vient de R.111-2, et ce qui relève de la loi Littoral. Chacun se conteste autrement, et le délai de deux mois ne se rattrape pas.
Me Marion Ledeux, avocate au barreau de La Rochelle–Rochefort.
Cabinet exerçant en droit public, dont l’expertise porte sur le droit de l’urbanisme. 13 avenue Léon Gambetta, 17300 Rochefort.
Article mis à jour le 8 septembre 2026.
Textes et décisions cités
Textes. Code de l’urbanisme, articles R.111-1, R.111-2, L.152-7, L.153-60, L.410-1 et L.600-12-2 · code de l’environnement, articles L.125-5, L.562-1, L.562-2 et L.562-4 · code des assurances, article L.125-6 · code de justice administrative, article R.421-1 · loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 · loi n° 2026-381 du 19 mai 2026.
Décisions. Conseil d’État, Assemblée, 18 mai 2018, n° 414583 · Section, 20 décembre 2000, n° 206745, Ouatah · 22 juillet 2020, n° 426139 · 1er mars 2023, n° 455629 · Section, avis, 11 avril 2025, n° 498803 · 18 novembre 2025, n° 496237 · cour administrative d’appel de Bordeaux, 14 novembre 2017, n° 17BX00805 et 28 août 2018, n° 16BX02567.
Cet article présente l’état du droit à sa date de mise à jour et ne constitue pas une consultation juridique. L’articulation entre le raisonnement de 2020 sur le PPR et l’avis d’avril 2025 sur les prescriptions spéciales n’a pas été expressément tranchée.