Atteintes à la propriété
Une expropriation se conteste sur deux terrains à la fois, devant deux juges différents. Le juge administratif contrôle la déclaration d’utilité publique et l’arrêté de cessibilité. Le juge judiciaire prononce le transfert de propriété et fixe l’indemnité. L’ordonnance d’expropriation ne peut pas être frappée d’appel : elle ne se combat que par pourvoi en cassation, ou indirectement, en faisant tomber l’acte administratif qui lui sert de fondement. C’est ce second chemin qui décide le plus souvent de l’issue.
Ce que l’État doit accomplir avant de vous prendre votre bien
L’expropriation n’est pas une décision : c’est une chaîne d’actes. Rompre un maillon suffit à la faire céder. L’article L.1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique en fixe les conditions :
« L’expropriation […] ne peut être prononcée qu’à la condition qu’elle réponde à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d’une enquête et qu’il ait été procédé, contradictoirement, à la détermination des parcelles à exproprier […]. Elle donne lieu à une juste et préalable indemnité. »
La phase administrative se déroule en quatre temps : enquête publique préalable (articles L.110-1 et suivants) ; déclaration d’utilité publique prononcée par l’autorité compétente de l’État (article L.121-1) ; enquête parcellaire, qui identifie les parcelles et leurs propriétaires ; arrêté de cessibilité (article L.132-1), qui désigne nommément ce qui sera pris.
Trois délais comptent. La DUP doit intervenir au plus tard un an après la clôture de l’enquête préalable (article L.121-2). Elle précise le délai accordé pour exproprier, qui ne peut excéder cinq ans — dix ans si l’opération est prévue par un document d’urbanisme (article L.121-4). Une seule prorogation est possible dans les formes de l’acte initial ; toute autre exige un décret en Conseil d’État (article L.121-5).
Rien à voir avec le droit de préemption urbain, qui suppose une vente. Ici, seule compte la régularité de la procédure suivie.
Contester la déclaration d’utilité publique : le juge pèse le bilan
C’est le contentieux central. Le juge administratif ne vérifie pas seulement que l’opération poursuit un but d’intérêt général : il en pèse les avantages et les inconvénients. Le principe vient de l’arrêt d’Assemblée du 28 mai 1971, Ville Nouvelle Est (n° 78825) :
« Une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente. »
L’arrêt Société civile Sainte-Marie de l’Assomption du 20 octobre 1972 (n° 78829) y a ajouté une branche : l’atteinte à d’autres intérêts publics. La bretelle de l’autoroute nord de Nice y fut annulée parce qu’elle compromettait le seul hôpital psychiatrique du département.
Le contrôle se déploie aujourd’hui en trois temps, et c’est le deuxième que l’on sous-estime. Le juge vérifie que l’opération répond à une finalité d’intérêt général ; que l’expropriant n’était pas en mesure de la réaliser dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation, notamment en utilisant des biens qu’il possède déjà ; puis que les atteintes à la propriété, le coût financier et les inconvénients d’ordre social ou économique ne sont pas excessifs (CE 19 octobre 2012, n° 343070 ; CE 6 juillet 2016, n° 371034). Cette dernière décision ajoute que l’inclusion d’une parcelle déterminée dans le périmètre ne doit pas être sans rapport avec l’opération.
Un propriétaire n’a donc pas à démontrer que le projet est mauvais : il lui suffit d’établir que l’expropriant disposait d’une alternative, ou que sa parcelle n’avait rien à faire dans le périmètre. Ces dossiers prolongent la pratique du droit de l’urbanisme : mêmes documents de planification, mêmes réflexes de procédure.
Quel juge saisir, dans quel délai
Le recours contre la DUP est un recours pour excès de pouvoir, à former dans deux mois à compter de la notification ou de la publication de l’acte (article R.421-1 du code de justice administrative). La juridiction, elle, dépend de l’auteur de l’acte, et c’est contre-intuitif. Une DUP prise par arrêté préfectoral relève du tribunal administratif — celui de Poitiers pour la Charente-Maritime. Mais lorsqu’elle est prononcée par décret en Conseil d’État, le recours vise un décret : le Conseil d’État statue en premier et dernier ressort (article R.311-1 du même code). Un seul degré de juridiction, et le ministère d’un avocat aux Conseils.
Le recours gracieux conserve ici son effet interruptif, en application de l’article L.411-2 du code des relations entre le public et l’administration. La règle qui a supprimé cette prorogation en novembre 2025 vise les autorisations d’urbanisme ; une DUP n’en est pas une. Réserve : la frontière se vérifie acte par acte, notamment lorsqu’une DUP emporte mise en compatibilité d’un document d’urbanisme.
Surtout, le recours ne suspend rien : la procédure continue pendant que le tribunal instruit. D’où le référé-suspension de l’article L.521-1 du même code, qui suppose l’urgence et un moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité — même logique que pour un recours contre un permis de construire.
| L’étape | Le délai | Le texte |
|---|---|---|
| Déclarer d’utilité publique après l’enquête | 1 an au plus | L.121-2 |
| Durée pendant laquelle la DUP permet d’exproprier | 5 ans — 10 ans si l’opération est prévue par un document d’urbanisme | L.121-4 |
| Attaquer la DUP, puis l’arrêté de cessibilité | 2 mois pour chacun | R.421-1 du code de justice administrative |
| Faire constater la perte de base légale de l’ordonnance | 2 mois après l’annulation définitive | L.223-2 |
| Répondre aux offres de l’expropriant | 1 mois | R.311-4 et R.311-5 |
| Faire appel du jugement fixant l’indemnité | 1 mois — l’appel n’est pas suspensif | R.311-24 et R.311-25 |
| Déposer ses conclusions d’appel | 3 mois, à peine de caducité relevée d’office | R.311-26 |
| Quitter les lieux après paiement ou consignation | 1 mois — non modifiable, même par le juge | L.231-1 |
| Demander la rétrocession | Si le bien n’a pas reçu sa destination dans les 5 ans : action ouverte 30 ans | L.421-1 |
L’arrêté de cessibilité : la seconde fenêtre de tir
C’est la règle la moins connue de ce contentieux, et l’une des plus utiles. L’arrêté de cessibilité désigne les biens effectivement pris : « L’autorité compétente déclare cessibles les parcelles ou les droits réels immobiliers dont l’expropriation est nécessaire à la réalisation de l’opération d’utilité publique » (article L.132-1). Il est attaquable dans les deux mois.
Or le Conseil d’État a jugé le 4 août 2021 (n° 429800) que l’arrêté de cessibilité, la DUP et ses prorogations constituent les éléments d’une même opération complexe. À l’appui d’un recours contre l’arrêté de cessibilité, il reste donc possible d’invoquer par voie d’exception l’illégalité de la DUP — y compris ses vices de forme et de procédure — même si un recours antérieur contre la DUP a été rejeté.
Un propriétaire qui a laissé passer le premier délai n’est pas au bout du chemin. Encore faut-il ne pas manquer le second : une veille du même ordre que celle qu’impose le suivi des révisions de documents d’urbanisme.
L’ordonnance d’expropriation : pas d’appel, mais une perte de base légale
À défaut de cession amiable, le transfert de propriété est opéré par ordonnance du juge de l’expropriation, juge judiciaire (article L.220-1). Celui-ci la rend « au vu des pièces constatant que les formalités prescrites par le livre Ier ont été accomplies » (article L.221-1) : contrôle de régularité formelle, pas d’opportunité.
« L’ordonnance d’expropriation ne peut être attaquée que par pourvoi en cassation et pour incompétence, excès de pouvoir ou vice de forme. » (article L.223-1)
Pas d’appel, donc. Le levier réel est à l’article L.223-2 :
« Sans préjudice de l’article L. 223-1, en cas d’annulation par une décision définitive du juge administratif de la déclaration d’utilité publique ou de l’arrêté de cessibilité, tout exproprié peut faire constater par le juge que l’ordonnance portant transfert de propriété est dépourvue de base légale et demander son annulation. »
C’est l’articulation stratégique de la matière : vous gagnez devant le juge administratif, puis vous vous en servez devant le juge judiciaire, qui statue sur les conséquences de l’annulation. La demande se dépose au greffe avec copie de la décision d’annulation, de l’ordonnance et, le cas échéant, du jugement fixant l’indemnité (article R.223-1).
Le délai est de deux mois à compter de la notification de la décision définitive du juge administratif — et, pour l’exproprié qui n’était pas partie à l’instance, du jour où l’expropriant l’informe de l’annulation. Gagner ne suffit pas : il faut enchaîner. Cette double compétence relève de la pratique du droit administratif autant que du droit civil.
Deux dates commandent le montant de votre indemnité
« Les indemnités allouées couvrent l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation » (article L.321-1). Le jugement distingue l’indemnité principale — la valeur du bien — et, le cas échéant, les indemnités accessoires, en précisant les bases de chacune (article L.321-3). Remploi, déménagement, trouble d’exploitation relèvent de cette seconde catégorie et se demandent expressément, chiffres à l’appui.
Le montant dépend ensuite de deux dates qu’il ne faut jamais confondre.
La date d’estimation : « Les biens sont estimés à la date de la décision de première instance » (article L.322-2).
La date de référence : le même article limite ce qui peut être valorisé à l’usage effectif des immeubles un an avant l’ouverture de l’enquête publique préalable — ou, dans certains cas, un an avant la DUP. Les servitudes et restrictions administratives affectant de façon permanente l’utilisation des biens à cette date sont retenues, sauf intention dolosive de l’expropriant. Les plus-values engendrées par l’annonce du projet ne sont pas indemnisées.
La conséquence est brutale : un terrain classé constructible après la date de référence sera indemnisé selon son usage antérieur. La constructibilité d’un terrain se joue donc bien avant le contentieux indemnitaire.
La procédure devant le juge de l’expropriation
Tout commence par les offres de l’expropriant, qui invitent l’intéressé à faire connaître par écrit, dans un délai d’un mois, son acceptation ou le montant détaillé de ses prétentions (articles R.311-4 et R.311-5). Faute d’accord, la partie la plus diligente saisit le juge (article R.311-9). Le ministère d’avocat est obligatoire.
Le défendeur dispose ensuite de six semaines pour répondre au mémoire du demandeur. Le juge fixe la date du transport sur les lieux : la visite intervient dans les deux mois, après l’expiration de ce délai, les parties étant convoquées quinze jours au moins à l’avance (articles R.311-14 et R.311-15). Une figure singulière domine l’instance, le commissaire du Gouvernement, qui produit des conclusions chiffrées motivées par référence à des mutations comparables (article R.311-16). Il peut lui-même interjeter appel.
L’appel se forme dans le mois de la notification du jugement (article R.311-24). Il n’est pas suspensif (article R.311-25) et, à peine de caducité relevée d’office, l’appelant dépose ses conclusions et pièces dans les trois mois de la déclaration d’appel (article R.311-26).
Dernier délai, le plus concret : dans le mois du paiement ou de la consignation de l’indemnité, les occupants doivent abandonner les lieux, et ce délai ne peut être modifié, même par l’autorité judiciaire (article L.231-1).
Littoral, submersion marine et suites de l’expropriation
En Charente-Maritime, l’expropriation ne sert pas seulement à construire : elle sert aussi à évacuer. L’article L.561-1 du code de l’environnement permet à l’État de déclarer d’utilité publique l’expropriation de biens exposés à un risque naturel prévisible — dont la submersion marine — lorsque ce risque « menace gravement des vies humaines » et que les moyens de sauvegarde des populations se révèlent plus coûteux que les indemnités.
Le Conseil constitutionnel a jugé ce dispositif conforme à la Constitution (décision n° 2018-698 QPC du 6 avril 2018) en écartant le grief d’égalité : le législateur pouvait laisser hors de ce champ les biens exposés à l’érosion côtière. Pour un propriétaire du littoral, la distinction est décisive — recul du trait de côte et submersion marine n’ouvrent pas les mêmes droits. Elle prolonge les contraintes examinées à propos de la loi Littoral.
Deux prolongements enfin. La rétrocession : si les immeubles expropriés n’ont pas reçu, dans le délai de cinq ans à compter de l’ordonnance, la destination prévue, ou ont cessé de la recevoir, les anciens propriétaires peuvent en demander la rétrocession pendant trente ans (article L.421-1), sauf nouvelle déclaration d’utilité publique.
L’occupation sans titre ensuite. Le Tribunal des conflits a jugé le 9 décembre 2013, dans une affaire opposant des propriétaires à la commune de Saint-Palais-sur-Mer (n° C3931), que le juge administratif est compétent pour réparer les conséquences dommageables d’une emprise irrégulière, « hormis le cas où elle aurait pour effet l’extinction du droit de propriété ». La voie de fait, redéfinie par la décision Bergoend du 17 juin 2013, est cantonnée à ce seul cas et aux atteintes à la liberté individuelle.
Ce qu’il faut retenir
- Deux juges, deux terrains : l’administratif contrôle la DUP, le judiciaire transfère et indemnise.
- Le juge pèse un bilan : l’existence d’une alternative foncière est souvent le moyen le plus solide.
- Deux mois pour la DUP, deux mois pour l’arrêté de cessibilité — et le second rouvre le premier.
- Pas d’appel contre l’ordonnance : elle tombe par ricochet, via la perte de base légale.
- Gagner ne suffit pas : encore faut-il saisir le juge judiciaire dans les deux mois.
- Deux dates fixent l’indemnité : l’estimation au jugement, l’usage effectif un an avant l’enquête.
- Un mois pour quitter les lieux, délai que même le juge ne peut allonger.
- Submersion marine et érosion côtière n’ouvrent pas les mêmes droits.
Questions fréquentes
Peut-on vraiment faire annuler une déclaration d’utilité publique ?
Oui. Le juge vérifie que l’opération répond à une finalité d’intérêt général, que l’expropriant ne pouvait pas la réaliser dans des conditions équivalentes sans exproprier, et que ses inconvénients ne sont pas excessifs (CE Ass. 28 mai 1971, n° 78825). L’existence d’une alternative foncière est souvent le moyen le plus solide.
Quel est le délai pour contester une DUP ?
Deux mois à compter de la notification ou de la publication de l’acte (article R.421-1 du code de justice administrative). Un recours gracieux formé dans ce délai l’interrompt. Le recours n’étant pas suspensif, un référé-suspension est souvent nécessaire en parallèle.
J’ai laissé passer le délai contre la DUP. Tout est perdu ?
Non. L’arrêté de cessibilité est attaquable séparément, et le Conseil d’État a jugé le 4 août 2021 (n° 429800) que l’illégalité de la DUP peut être invoquée par voie d’exception à l’appui de ce recours, même si un recours antérieur contre la DUP a été rejeté.
Peut-on faire appel de l’ordonnance d’expropriation ?
Non. L’article L.223-1 n’ouvre que le pourvoi en cassation, pour incompétence, excès de pouvoir ou vice de forme. En revanche, l’annulation définitive de la DUP ou de l’arrêté de cessibilité permet de faire constater que l’ordonnance est dépourvue de base légale (article L.223-2), dans les deux mois de cette annulation.
À quelle date mon bien est-il évalué ?
Les biens sont estimés à la date de la décision de première instance (article L.322-2). Mais seul est retenu leur usage effectif un an avant l’ouverture de l’enquête publique préalable : c’est la date de référence. Un classement en zone constructible postérieur ne sera pas valorisé.
Que puis-je demander en plus de la valeur du bien ?
Les indemnités couvrent l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain (article L.321-1). Le jugement distingue l’indemnité principale et les indemnités accessoires : remploi, déménagement, trouble d’exploitation. Elles se demandent expressément et chiffrées, dès la réponse aux offres.
Si le projet ne se fait pas, puis-je récupérer mon bien ?
Oui, sous conditions. Si le bien n’a pas reçu la destination prévue dans les cinq ans de l’ordonnance d’expropriation, ou a cessé de la recevoir, l’ancien propriétaire peut en demander la rétrocession pendant trente ans à compter de l’ordonnance (article L.421-1).
À lire aussi
Une enquête publique annoncée, une DUP notifiée ?
Tout se joue sur deux délais de deux mois, et sur une question de fond : l’expropriant pouvait-il faire autrement ? Ces deux vérifications se mènent dès l’enquête, pas au stade de l’indemnité.
Me Marion Ledeux, avocate au barreau de La Rochelle–Rochefort.
Cabinet exerçant en droit public, dont l’expertise porte sur le droit de l’urbanisme. 13 avenue Léon Gambetta, 17300 Rochefort.
Article mis à jour le 20 octobre 2026.
Textes et décisions cités
Textes. Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, articles L.1, L.110-1, L.121-1 à L.121-5, L.132-1, L.220-1, L.221-1, L.223-1, L.223-2, L.231-1, L.321-1, L.321-3, L.322-2, L.421-1, R.223-1, R.311-4, R.311-5, R.311-9, R.311-14, R.311-15, R.311-16, R.311-24, R.311-25 et R.311-26 · code de justice administrative, articles R.311-1, R.421-1 et L.521-1 · code des relations entre le public et l’administration, article L.411-2 · code de l’environnement, article L.561-1.
Décisions. Conseil d’État, Assemblée, 28 mai 1971, n° 78825, Ville Nouvelle Est · Assemblée, 20 octobre 1972, n° 78829, Société civile Sainte-Marie de l’Assomption · 19 octobre 2012, n° 343070 · 6 juillet 2016, n° 371034 · 4 août 2021, n° 429800 · Tribunal des conflits, 9 décembre 2013, n° C3931 · Tribunal des conflits, 17 juin 2013, Bergoend · Conseil constitutionnel, décision n° 2018-698 QPC du 6 avril 2018.
Cet article présente l’état du droit à sa date de mise à jour et ne constitue pas une consultation juridique. La procédure d’extrême urgence et le régime applicable à une DUP emportant mise en compatibilité d’un document d’urbanisme sortent de son champ.